淺議新形勢下中國財政支農政策選擇

為1522.54億元。再減去主要是城市所得的車輛購置稅、證券交易印花稅、城市維護建設稅，則數額為569.1億元。據統計，我國縣鄉兩級政府財政收入只占全國財政總收入的21%，但其財政供養人員則占到了全國的71%。不合理還體現在中央和地方、地方各級之間共享稅太多，由於政策的制定權在上級，就無法避免為保證上級收入而漠視下級利益的情況。
2、財權與事權不對稱。在中央政府集中財力，加強宏觀調控能力的同時，省、市也盲目仿效中央，不斷加大對下級的財政收入集中程度，省級年均提高集中度2%，從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。另一方面，縣、鄉兩級政府擔負的事權則很大，包括義務教育、基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理、經濟發展、社會保障等等，這些事權，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大，無法壓縮。財權上收、事權下放的結果是縣鄉財政困難與日俱增，工資欠發普遍、赤字規模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹。就普遍而言，省、市級財政狀況較好，略有結余，縣級以吃飯財政為主，部分負債，鄉鎮則負債為主。2000年地方財政淨結余134億元，但縣、鄉財政赤字卻增加了。
3、財政支出不規范。突出表現在財政決策權過度集中，中央、省級的自由度太大，缺乏剛性的預算制約，專項轉移支付比重太大等等。目前，專項轉移支付已占中央補助地方支出的近一半，占地方財政支出的四分之一，這種狀況出現了很大的制度漏洞。如財政部及各省財政廳（局）年初安排預算時，常常將部分資金沒有批復落實到具體部門和項目，而是在年度執行中通過追加的方式再進行分配，並要求地方安排配套資金；又如財政部門在專項轉移支付和年終結算中為本系統安排一些資金，甚至一些司（處）利用職權向下級財政對口處（科）安排資金等等。由於中西部地區、農村地區相對不如東部地區、發達地市與中央和省級部門的聯系緊密，廣大農民更是缺少代言人，缺乏要求的配套資金，後果是從中央爭取專項資金的博弈中，中西部不如東部，從省級爭取專項資金的博弈中，農村地區不如城市，導致越是落後、越是窮，越是難以得到專項轉移資金。
4、金融政策支持少。第一、農村正規金融市場組織不完善，無法為農村提供較好的金融服務。從1999年開始，全國上千家農村基金會全部關閉；四大國有銀行大規模撤並31000多家地縣以下基層機構，目前仍在農村開展業務的國有銀行分支機構寥寥無幾；農村的郵政儲蓄只吸收儲蓄不發放貸款。因此現在農村剩下的只有農村信用合作社。而且組織制度也很不健全，除商業銀行有較為規范的組織制度外，農村信用社和農業發展銀行的組織體系都殘缺不全，農村信用社是有腳無頭，農業發展銀行是有頭無腳。另一方面，農村信用社歸屬人民銀行管理，農業發展銀行卻自成體系，這有違於人民銀行的基本職能，也使農村金融和農村發展目標形成了一定的背離，直接影響到農村金融運作的效果。第二、不僅農村正規金融機構無法向農村經濟提供足夠的金融服務，而且事實上成為農村資金外流的渠道。目前的貸款資金大量流向大、中城市和大、中型國有企業如電力、電信、民航、交通、石化、煙草等國有壟斷型行業企業，甚至流向了一些沒有資本金的關系企業。同時，國家從1998年開始清理整頓農村合作基金會，四大國有商業銀行全面收縮了在農村的信貸業務，有的只清收陳貸不發放新貸，有的將審貸權上收到地區中心支行，這樣，農村信用社每年通過繳納存款准備金、轉存中央銀行、購買國債和金融債等方式，農村資金反而被大量轉移到城市。到2002年11月底，全國農村信用社吸收各項存款19469億元，各項貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價證券及投資1812億元，淨存放中央銀行684億元，拆借給其他金融機構1152億元，加上其他一些因素計算，估計從農村流出資金約3000億元（夏斌，2003）。第三，由於貨幣管理當局對一切非正規金融持嚴厲管制的態度，因此民間金融仍然處於初級發育階段，無法進一步擴展規模和經營網絡，從而只能為農村經濟和農民提供簡單的金融服務，無法充分滿足農村經濟和農民的融資需求。這種金融制度的逆向調節，使得農村得到金融支持的可能性非常小，農戶結構調整、規模經營的資金無法找到來源，甚至為高利貸復發提供了條件。
三、解決三農問題的政治制度建設
三農問題是當今中國最大的問題，近100多年的實踐證明，不能解決中國的農村、農業、農民問題，就不能取得政治的成功。鄧小平同志早就指出：中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的。解決當前的三農問題，必須從政治制度全面設計入手，立足於政府職能本位，實現政府職能轉換。世界銀行《1997年世界發展報告》將政府職能歸納為建立法律基礎，保持非扭曲性環境政策（包括宏觀經濟穩定），投資與社會服務與基礎設施，保護承受力差的階層，保護環境等五個方面。因此，要解決三農問題，國家必須斷然改變偏向城市的政策慣性，建立城鄉公平的統一政策，保障農民的平等權利，轉變政府職能，從競爭性領域抽回投資，轉移到對三農補貼和保護上來，促進農村和農業的發展，建立全社會協調發展的良好局面。
（一）實施公平的城鄉政策，並適度向農村傾斜
1、統一城鄉戶籍制度。差別戶籍制度是當今中國社會最大的不公平，是解決三農問題的最大阻礙，打破城鄉分割，建立統一的戶籍制度，也就成為解決三農問題的第一要務。無論從社會的公平還是效率分析，差別戶籍制度都已經沒有任何存在的理由，僅僅靠原有制度的慣性在維持。要放棄原有一切錯誤的認識，以公平為原則，充分相信農民的理性，相信市場的力量，斷然取消差別戶籍制度，建立平等的身份制度，打通各個阻礙生產要素自由流通的關卡和障礙。具體做法是：第一，取消依附於戶籍的任何特權，只保留戶籍的統計功能。所有戶籍國民都享有從政、務工、經商、務農、教育、醫療、社會保障等平等機會和平等權利。國家不再用行政命令對農民進城加以限制，不再采取各種收費、辦理各種證件的辦法來歧視進城農民，不再人為地干涉城鄉居民平等競爭，轉而從政策上促進全國統一勞務市場的形成和發展。第二，建立起以常住地為戶籍登記地的機制。農民只要在城市擁有固定、常住的居所，不論是自購還是租賃，都可以申領所在城市戶口，享有同等的市民權利。城市市民也可以到農村購地、建房、居住、工作。第三，實現以戶為中心的靜態管理向以人為中心的動態管理過渡，加強居民身份證在社會管理中的作用，逐步樹立個人權利和責任意識。第四，保障公民遷移自由和居住自由，允許廣大農民根據自己的意願和能力在全國各地自由選擇自己的居住和工作地點，實行國際上通行的以身份證管理為核心的人口流動制度，及以居住地劃分城鎮人口和農村人口、以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。從根源上消除各利益集團利用戶籍管理對農民進行盤剝的土壤，建立起國家通過宏觀政策引導，市場自由調節人口分布與勞動力流動的機制。
2、建立公平稅收制度。財政稅收制度通過對於再分配的調節，可以縮小初次分配的差距。例如，英國通過稅收和福利政策對收入再分配的影響，最上層20%家庭與最下層20%家庭的收入差距從初始收入的19.8倍下降到3.7倍。縮小貧富差距，解決三農問題，我國應該對財政稅收制度進行重大改革。第一，取消農業稅。稅收應該取自於保障再生產後的剩余價值部分。目前，中國有14個省區人均耕地面積低於1畝，其中又有6個省區人均耕地面積低於0.5畝，在南方有600多個縣，人均耕地面積都低於0.8畝。1995年種植業畝均可以獲得340多元的現金收入，而到了2000年，畝均只能得到161元，在那些占全國1/3的農村人均土地不足一畝的地方，實際上一年一個人種植業收入就只100多元，這還沒有把勞動力的投入成本算在內。由於人均耕地面積少，農民僅僅靠農業生產，已經連簡單再生產也難以維持，還需要以打工收入來補貼農業生產。對農業的任何征稅，顯然違背了稅收基本原則。而且，面向分散的農戶征稅，根本沒有效益，溫鐵軍等人曾做過這樣的實驗，征了4萬多塊錢的稅，花了3.9萬多塊錢。無論從公平原則還是效率原則考慮，農業稅都沒有存在的意義。從稅收的絕對額看，取消農業各稅是可行的。2001年我國農業各稅合計為481.7億元，只占當年全國財政總收入1.63萬億元的2.3%，占中央政府財政收入的5.6%。因此，取消地方政府對農業稅的征收，即使完全由中央政府以財政轉移支付來補貼，中央政府也是可以承擔的，何況考慮到減少的征收成本，中央政府需要承擔的數額將會大幅減少。第二，建立統一的城鄉稅制。將種田的農戶視同個體工商戶，按照統一的起征點征收增值稅和個人所得稅，同時廢除村提留、義務工。村級公共事業所需資金由村民大會自行決定，各級政府不得對村民自治范圍內的分配問題橫加干涉。在真正實現村民自治前，可暫由各省級政府制定村級公共事業所需資金提留的最高標准，嚴禁任何形式的超標提留。第三，改革出口退稅制度。出口產品的企業大多集中在發達的東部省市，目前體制下由中央財政全額支付退稅，其實質是對東部發達地區的轉移支付，加劇了東部與中西部的差距。可以按照增值稅75:25的比例由中央和地方共同承擔出口退稅。第四，調整稅制結構。我國現行以增值稅為主體稅種的稅制，較多地強調稅收的效率，發達國家以所得稅為主體稅種的稅制，較多地強調稅收的公平，我國要按照效率優先、兼顧公平的原則，盡快完成向以增值稅和所得稅雙主體的稅制轉變，淡化增值稅累退的影響。
3、加大財政轉移支付力度。第一，要加大對農業的投入。目前我國對農業的財政支出比例相對偏低，每年對農業的投資及對農村各項經濟社會事業的支持資金僅為2000億元左右，不到1.88萬億元財政總開支的11%，如果扣除農民每年所繳納的1200億元稅、費，淨投入僅有800億元左右，投入明顯偏低。農業的財政投入比例，至少要達到農業所占gdp的比例。第二，農村義務教育費用由中央和省級為主承擔。農民承擔過重的義務教育費用，是制約農民增收的一大因素。目前農村縣鄉兩級政府負擔了近90%的義務教育開支，許多鄉鎮光負擔教師工資就占其財政總開支的60%以上。義務教育是全國范圍受益的，按公共產品有效供給要求應由中央政府承擔。據測算，我國目前小學教師的人數總共有579.8萬人，按照我國有2/3的人口在農村的比重來估計，粗略計算有380萬農村小學教師，按照每人每月500元工資計算，工資總額為232億元；初中教師為334.8萬，按2／3的比例，農村有223萬左右，按照每人每月工資800元計算，工資總額214億元，兩項合計446億元。如果完全由中央來支付，也只占2001年中央財政收入的5.2%。由於中、西部地區不少縣的教師工資已經由中央財政來支付，實行這項政策，中央所實際要增加的支出少於上述的數目。另外如計劃生育、優撫、民兵訓練、農村醫療、農村基礎建設等公益事業，也應該由中央財政為主支付。第三，要建立合理的地區轉移支付制度。由於增值稅的轉嫁性，發達地區工業增值稅的實際負擔人很大部分是欠發達地區的消費者，東部省市的財政收入很大一部分是來源於中西部，而且農村出錢培養的大學生多留在城市和東部地區，廣大農民工也把最有價值的時間貢獻給了城市和東部地區，促進了城市和東部地區的發展。因此，城市和東部地區有義務對農村和中西部地區進行轉移支付，具體方式可以采取中央集中後再轉移的辦法，也可以采取增加農村和中西部地區增值稅、消費稅留成比例的辦法。第四，調整轉移支付項目。做法是逐步加大中央財政一般性轉移支付的比重，嚴格控制專項轉移支付的項目數量和資金規模，嚴格審批項目設置，按照規定的辦法分配和管理資金，堅決制止利用職權違規為本系統安排補助項目的做法。鑒於廣大中西部農村地區經濟發展滯後，財政收入增長乏力基層財政缺乏穩定的收入來源，取消專項補助要求安排配套資金的作法。
（二）重構農村政府體制
1、改變市轄縣體制，消除省、縣的中間層。現在普遍的市轄縣體制，沒有憲法的依據。在憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，規范的用語是設區的市，只有直轄市和較大的市可以設區和縣

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