淺議新形勢下中國財政支農政策選擇

。建國後設立的行署，實質是宋、明、清、民國的府（州、軍、監）、司（府）、道、行署等的翻版，延續的是加強集權的途徑。歷史上的派駐機構常設化，作為中央政府，目的在加強對地方的控制，但實際結果恰恰適得其反，在省以上，易成尾大不掉，導致地方割據，如東漢之州牧、唐之藩鎮、清之總督，最終導致了國家的分裂。在省以下，往往造成層級太多，效率低下，縣官被壓得太低，疲於應付，無心親民，縣官做不得主，也就干脆不做事，轉而靠討好上級，以圖晉升，這樣管官的官多了，不僅官沒有管好，反而官場風氣壞了，同時，食祿者眾，輸稅人少，農民負擔也就更加重了。地改市使得派駐機構常設化，但是市級基本上是傳聲筒，很難制定有效政策，也很少通過財政轉移支付等手段縮小縣際差距，甚至還成為了縣的剝削層，抽取了縣的發展資金。市轄縣體制還導致市的領導層事權太大，管轄面太廣，既無法一心一意經營城市，又無法正確指導縣的發展。而且，當前的物質條件為消除這個中間層，實現機構扁平化提供了基礎，交通建設和交通工具使縣到省的時間大大縮短，信息技術發展使得信息傳遞更加及時，而且隨著新聞改革和省、縣職能規范化、法制化，省級對縣級的監督指導工作量大大減少，效率大大提高。直接管轄到縣作為一個趨勢，在全國范圍內要逐步創造條件實現，條件具備的地方可以加快實現步伐。
2、建立縣級分等制。全國2700余個縣，自然條件、經濟發展、人口、文化等差異巨大，采取一刀切的方法設立機構不是唯物主義的做法。我國歷史上的漢、唐兩個朝代，是地方治理最成功的朝代，也是國家最強盛的朝代，同時也是實行縣級分等的朝代。西漢將縣分為兩級，萬戶以上為大縣，長官為令，萬戶以下為小縣，長官為長，唐朝的分等，錢穆和白鋼的結論有區別，錢穆認為唐朝將縣分為上（6000戶以上）、中（3000-6000戶）、下（3000戶以下）三等，郡也分為上（10萬戶以上）、中（2-10萬戶）、下（2萬戶以下）三等，白鋼認為唐朝將縣為上、中、中下、下四等，州分為上、中、下三等。但是兩人對於漢、唐依據戶數多少對縣實行分等的結論是相同的。現在的情況與漢唐有很大不同，但借鑒歷史經驗，對於以農業為主的廣大中西部地區，實行分等制仍然是可行的。對縣實行分等，主要考慮的因素有：人口、面積、工商業戶數與規模等，但指標不可太多太復雜。原則上可以分為3-4個等級，在分等的基礎上，限制各等級的縣級機構數量和人員編制，實行分別對待，有利於減輕小縣、窮縣財政負擔。
3、取消鄉級政權機關。鄉級政權機關主要的目標是維護農村社會的秩序和穩定，加強國家對農村經濟資源的汲取。形勢發展到今天，鄉鎮作為一級政權機關，對上述兩個目標已經起不到原來的作用，完全沒有存在的必要。一是從農村汲取現代化所需資源的歷史使命已經完成。2001年，我國農業gdp只占15.2%，農業各稅只有481.7億元，只相當於社會固定資產投資總額為37213.49億元的1.3%。靠農業支持工業不現實，工業已經完全可以憑其自身的積累發展，而且，農業養活了50%以上的人口，需要休養生息。二是農村政權已經穩定。按照歷史的規律，建國之初將政權延伸到鄉，政權穩定以後就應該將管理權讓位於鄉村自治組織。況且，國家權力的下沉，無疑會增加官僚機構和治理成本，當治理成本主要由農民承擔並不斷加重之時，不僅難以整合鄉村社會，反而會強化鄉村社會的離心力。目前鄉級財政普遍困難，由此引發一系列矛盾，特別是干群矛盾，已經取代了建國初期的階級矛盾，成為了當前農村不穩定的主要因素，與其如此，不如撤銷。三是作為一級政權機關，就需要遵守基本的科層制度，受長期以來集權體制影響，每個上級黨政部門都會要求設立對口機構，相應的四大班子、五大班子就無法避免，就無法避免帕金森定律，必然導致人員膨脹，加重農民負擔，而小農經濟的生產剩余實在有限，難以供給日益增多的財政供養人員。四是目前鄉級政府主要是執行縣級政府的命令，獨立決策余地小，特別是設在鄉鎮的實力性機構，如財政、工商、稅務、公安等部門基本實行了垂直管理，教育也已經實行縣級統籌，鄉級政權已成為事實上的空架子。取消鄉級政權，一部分職責可以上收到縣級，使縣級政權回歸行事與親民的本位，把落實上級政府精神和對廣大人民群眾負責更好地結合起來；對於地域廣大的縣，必要時可以設立簡單高效的派駐機構；鄉村社會的社會管理職能和公共產品提供，則主要通過加強自治來解決。

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