評述美國國際貿易法院對中國木質臥室家具反傾銷裁決的司法審查

仍向有關企業直接寄送了“q&v”調查問卷以及強制調查方適用的sectiona調查問卷。該實踐與將中國商務部視作所有在華企業的代理人的看法不一致，相反這表明在企業提交反駁“受政府控制”的信息之前，商務部已經將這些企業視作不受中國政府控制的合格利害關系方。基於上述分析，法院認為商務部對達藝家私在反傾銷調查中的地位認定錯誤，達藝家私應該屬於反傾銷法中規定的利害關系方。

  2.關於通過中國商務部向利害方寄送調查問卷的方式是否可以信賴的爭論美商務部稱信賴中國商務部向中國國內利害關系方轉寄sectiona調查問卷是合理的。理由是中國商務部在其網站上公布的商務部職能之一是“指導協調國外對中國出口商品的反傾銷、反補貼、保障措施的應訴及相關工作”。具體說來，商務部稱以往的實踐證明中國商務部是可信賴的，並且在木質臥室家具案中一些利害方沒有直接收到商務部寄送的調查問卷但卻提交了答卷，因此信賴中國商務部向國內企業傳遞信息是合理的。對此法院從以下方面進行分析：（1）法院認為商務部的法律規定商務部有義務向利害關系方寄送請求提供信息的書面通知，雖然這並不要求提供實際的信息請求通知，但是商務部寄送通知的方式必須能被合理地認為相當於提供實際通知。本案中商務部依賴中國政府機關之一的中國商務部來通知利害方，該通知方式不能被合理視作向利害方提供了實際通知。最高法院在wuchterv.pizzutti案中認定：“在某一行政機關沒有向利害關系方轉寄通知的職能時，信賴該機關通知利害方的方式是不合理的”，這一有關傳票送達的規則同樣適用於域外送達。在kosterv.automark案中，法院認定：“外國政府在實踐中可能由於裁量權的運用有時會履行傳票送達職能，但政府的這一行為不是必然性的，而是帶有某種不確定性，但是公民享有正當程序的權利不是建立在政府的恩惠或自由裁量權基礎上而是需要有力的法律保證”。因此商務部信賴中國政府某一行政機關來提供通知是違背法理的。（2）法院認為商務部不應該任意、反復無常地行使其行政權力，特別是在商務部自己已經明確必須履行的義務時更應該遵守（在中國台灣半導體反傾銷案中，商務部闡述了有關調查問卷的相關政策）。這樣一來，商務部信賴中國商務部通知國內利害關系方的基礎僅僅是後者的“恩惠或自由裁量權”，這是不合法的。行政法的基本原則之一就是行政機關做出最終決定時有自由裁量權但並不是說其有權忽視做出決定過程中的行政程序，也不能任意武斷地使用行政程序。本案中中國商務部並沒有負責向香港公司轉寄信息的義務，而且商務部也未要求中國商務部將sectiona調查問卷傳送第三方，因此法院認為商務部信賴中國商務部轉寄通知信息的行為是不合法的，這種信賴也是不合理的。3.關於在未收到提交sectiona調查問卷前提下，達藝家私是否應當知道需要提交相關信息的爭論在上述兩點主張不被法院支持下，商務部退一步稱：“即使達藝沒有收到中國商務部的通知，鑒於以往裁決中需要參考sectiona調查問卷的實踐，達藝應當知道需要提交sectiona調查問卷。”商務部認為，達藝應當從以往的裁決中推導出需要提交sectiona調查問卷，而不是法律明文規定達藝要提交該調查問卷。法院認為商務部的這一理由站不住腳，其主張沒有說服力。法院從以下3點進行了分析：（1）法院認為既然商務部明確公布了其提供直接通知的規定，那麼當事人就沒有義務去徹底檢查商務部以前做出的裁決以便知曉自己的權利和義務。商務部發送“q&v”調查問卷時同時附有一封信函告知“除了回答“q&v”調查問卷外還需要提供其他信息，提交“q&v”調查問卷並不能保證將獲得單獨稅率待遇”。商務部對這句話的解釋是，當事人要想獲得單獨稅率待遇必須回答不同的調查問卷，法院認為商務部的此種解釋可能算是對這句話一種理解方式，但是更好的一種解讀“是商務部保留進一步詢問有關信息的權利”。畢竟這句話也沒有說清回答這份問卷會不會被選作強制調查方，單提交“q&v”調查問卷是否足以使利害關系方享受單獨稅率，實際上有些回答問卷的企業被選作強制調查方，有些則沒有被選中。特別是商務部直接通知了涉案企業要求其回答“q&v”調查問卷，在未接到商務部通知的情況下，這些企業沒有義務自己去確定商務部需要什麼附加信息。《自由信息法》要求行政機關或者在《聯邦公報》上公布其程序規則，或者向當事人及時告知真實的程序規則。行政機關有制定行政程序規則的權力，但是必須將規則公布於眾，讓公眾知曉。（2）引證的以往裁決不能降低達藝對商務部抱有的合理預期，即商務部在反傾銷調查中將遵循既定規則。在商務部舉出的所有裁決中（有3件除外），商務部都盡力向當事人發送了調查問卷。法院列舉了大量對華反傾銷案中商務部的實踐，比如在對華塑料袋反傾銷案中，商務部給反傾銷申請中提到的所有生產商和出口商以及構成進口數量80％的出口商都寄送了sectiona調查問卷，並且對沒有回答問卷的企業又重新發送了調查問卷；在對華彩電反傾銷案中，商務部向中國商務部寄送了調查問卷，請求後者將問卷告知所有調查期間被美國海關認定為出口受訴產品已達商業規模的出口商以及美國內產業在反傾銷申請書中提到的中國企業；在對華鮮蒜反傾銷案中，商務部認定一香港企業不合作的理由是該企業在收到調查問卷後沒有回答問卷。（3）盡管商務部宣稱回答sectiona調查問卷是獲得單獨稅率待遇的必要條件，但同時也承認“裁決中並沒有特別規定今後的案件中必須要回答sectiona調查問卷，只是確立了一個標准假定，即將對所有中國境內企業適用同一普遍稅率，除非企業有證據推翻該假定”。實際上，商務部以往對華反傾銷裁決中對於外國企業如何獲得單獨稅率幾乎沒有提及，這使商務部的主張備受質疑，比如在自行車案中，商務部認為“出口商為外國企業時不需要進行單獨稅率分析”。此外，商務部在一些案件中並不依據對sectiona調查問卷的回答來給予企業單獨稅率待遇，而是依據其他信息，比如在對華鮮蒜反傾銷案中，商務部很大程度上依據對“q&v”調查問卷的回答來決定是否給予單獨稅率待遇，在該案中商務部授予沒有回答其調查問卷的一香港企業單獨稅率待遇，唯一的理由是該企業的通訊地址在香港；在對華石油蠟燭反傾銷案中則要求欲獲得單獨稅率的企業同時回答“q&v”調查問卷和sectiona調查問卷。在決定是否給予單獨關稅待遇時，商務部采取了兩步走測試方法，第一步首先確定利害關系方是否受政府控制，如果發現一利害方不受政府控制，則商務部必須確定對其適用的稅率，在鮮蒜案中采用此方法，商務部首先給予沒回答問卷但地址在香港的企業單獨稅率待遇；接下來第二步商務部要為這些不受政府控制的企業選擇不同於普遍稅率的單獨稅率，如根據鮮蒜案中的方法，商務部應該給予達藝家私單獨稅率待遇然後確定具體稅率，但是在本案中商務部沒有這麼做，而是在一定程度上將“受政府控制”的假定等同於不利信息裁決，忽視了法院一再強調的“要給予當事人適當的機會來回應商務部的請求”。鑒於以上分析，法院認為未收到商務部請求提交sectiona調查問卷情況下，達藝家私不負有知曉需向商務部提供哪些信息的義務。

  4.關於在未被告知需要提交什麼信息時達藝家私是否有義務主動詢問商務部的爭論
  商務部提出的最後一個辯解是，如果達藝不知道需要提交什麼信息，則需要主動詢問商務部相關程序規則，理由是商務部在開始反傾銷調查通知中提供了咨詢用的聯系方式。因此，達藝欲在日後對程序不合規則提出異議必須先主動詢問商務部的相關程序。法院認為商務部的此番主張同以上3個主張一樣，也是頗有疑問的。法院從以下4點進行了分析：（1）上述主張暗示了商務部在行使行政權力時可以不遵守自己的程序規則，並且只要當事人沒有詢問程序規則就被剝奪日後對程序缺陷提出異議的權利。商務部的這種論斷只會使其更加無所顧忌地背離正當程序的主旨：行政機關應依法行政。商務部采用的這種方法將使當事人不停地詢問商務部的程序以免在調查過程中若商務部改變程序或背離程序，如果當事人沒有主動詢問，則將喪失救濟權。法院認為商務部想要的結果不可能實現。（2）商務部對當事人的此種要求違背了聯邦政策。《自由信息法》要求行政機關必須在《聯邦公報》上公布其程序規則，而且必須是單獨公布，不僅是作為裁決的一部分公布。該法規定，對於應該在《聯邦公告》上公布而未公布的事項，除非及時有效地通知當事人外，否則不得以任何形式要求當事人主動詢問與該事項有關的或承擔不詢問引起的不利後果。由此可知，商務部要求當事人主動詢問程序規則的做法（除非明確指示）將違反《自由信息法》的明確規定。盡管本案中原告達藝可能沒有盡到被告所稱的勤勉義務，但是被告商務部也沒有遵守應在《聯邦公告》上公布規則的規定，在這種情形下，關於行政機關和當事人誰應該承擔責任，國會在mortonv.ruiz案中已經判定行政機關應當承擔責任。《行政程序法》規定凡是影響個人權利、義務的行政則都必須遵循既定程序予以公布以防不公開的臨時裁決固有的任意武斷。因此，被告的主張是不成立的。⑤（3）要求達藝承擔詢問義務違背了最高法院在newyorkv.newyork,n.h&h.r.co.案中確立的“合理通知”原則，當涉及當事人提交任何將影響其權利的信息的最後期限時必須給予當事人“合理通知”。本案中，商務部不僅應當向利害關系方直接寄送“q&v”調查問卷，還應當提供書面通知請求，這比“合理通知”要求更高。因此，達藝完全有理由信賴商務部將依據公布的程序進行調查。（4）商務部在木質臥室家具案中將2004年2月23日定為提交sectiona調查問卷的最後期限，該期限早於商務部完成反傾銷初期調查之日，甚至早於商務部向達藝發送拒絕接受其提交的“q&v”調查問卷的信函之日（2004年3月2日，美商務部函告達藝拒絕接受其提交的“q&v”調查問卷）。因此沒有證據表明達藝在2004年2月時有必要就程序問題主動詢問商務部。鑒於以上分析，法院認為在沒有收到要求提供信息的通知時，達藝家私沒有義務詢問商務部有關的程序規則。

  三、法院判決

  通過以上分析，法院認為商務部拒絕采納達藝提交的證據的行為是不合法的，因此將此案發回商務部按照本判決進行重新審查。在重新做出裁決過程中，商務部可以就以下問題再次做出認定：（1）達藝是否及時、如實收到了提交sectiona調查問卷的通知；（2）達藝提交的證據是否達到獲得單獨稅率待遇要求的標准；（3）達藝是否有資格獲得單獨稅率待遇。
  四、簡要評析
  本案中有兩點值得我們注意，一是法院一再強調行政機關和其工作人員應依照法律、法規公平、正確、善意地行使行政權力，遵守正當程序對依法行政的要求；二是即使商務部在反傾銷案件中已經做出對中國企業不利的裁決，但是只要能夠熟悉相關的美國行政法規，找出商務部存在的違法程序，仍能獲得法律救濟。
  本案中法院的分析主要集中商務部在木質臥室家具反傾銷調查期間的行政程序是否合法，也即是否符合正當程序中對依法行政的要求。首先法院肯定了行政機關有權“制定自己的程序規則”，但同時指出這種權力並非不受限制，制定的程序規則必須是“合理的”，行政機關必須遵守既定的程序規則，並且要將規則公布於眾，否則如果案卷記錄中的證據是通過不法程序獲得的，那麼實質性證據審查這一做法將毫無意義。鑒於規則規定了行政行為的行使程序，法院認為這種規則為利害關系方提供了“合理預期”以及在調查中為維護自己的權利而需做出的“合理努力”。商務部法規規定，“反傾銷調查中，商務部獲取事實信息的主要途徑是利害關系方提交的材料”，商務部必須告知每一利害關系方需要提供的信息、提交該信息的格式和方式以及未按規定的格式、方式提交信息將導致的不利後果。本案中，達藝家私屬於涉案家具的外國制造商和出口商屬於利害關系方，但是商務部並沒有書面通知

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