評述美國國際貿易法院對中國木質臥室家具反傾銷裁決的司法審查

評述美國國際貿易法院對中國木質臥室家具反傾銷裁決的司法審查

【內容提要】本文涉及美國商務部在對華木質臥室家具反傾銷案裁決中拒絕給予達藝家私單獨稅率待遇是否合法的問題，分析了美國國際貿易法院對該裁決的司法審查；並對該案的基本案情、法院分析進行了歸納，對其中涉及的主要法律問題作了簡要評析。

【摘要題】案例分析

【關鍵詞】木質臥室家具/反傾銷/正當程序/司法審查

【正文】
  美國對華木質臥室家具反傾銷案涉案金額近10億美元，是中國入世以來國外對華反傾銷涉案金額最高的案件。從2003年12月11日美國商務部發布公告，決定對原產於中國的臥室用木制家具進行反傾銷立案調查，到2004年12月28日美商務部對此案的反傾銷終裁結果進行修正，歷時一年多。
  2005年8月23日，美國國際貿易法院對達藝家私訴美國商務部一案做出判決，判定在對華木質臥室家具反傾銷案中商務部拒絕接受達藝提交證據的做法是不合法的，將此案發回商務部進行重新審查。

  一、基本案情

  2003年12月11日美國商務部發布公告，決定對原產於中國的臥室用木制家具進行反傾銷立案調查。12月17日，美國商務部正式啟動對華木質臥室家具反傾銷立案調查。12月30日，美商務部首次向中國商務部和211家中國家具生產商發送“質量和價值”調查問卷（即“q&v”調查問卷），要求在2004年1月9日前提交問卷。
  2004年1月8日，達藝家私有限公司（deccahospitalityfurnishingsllc）①雖一直未接到美商務部直接通知，但仍按時提交了“q&v”調查問卷。
  2004年2月2日，美商務部第二次發送基本資料調查問卷②，（即sectiona問卷③），要求在2月23日前提交問卷。這次只寄給中國商務部和7家認定屬於“強制調查方”的企業，達藝不在這7家企業之內。
  2004年3月2日，美商務部函告達藝拒絕接受其提交的“q&v”調查問卷，並提及“此次拒絕並不阻止達藝在調查中提交附加信息”。2004年6月、7月，達藝分別提交了“q&v”調查問卷和證明其為香港公司的有關信息。
  2004年6月24日，美商務部做出初裁，給予按時提交sectiona問卷並能充分證明企業獨立性的企業以單獨稅率待遇，達藝被排除在外。達藝對此不服，故在美國國際貿易法院對商務部做出的反傾銷裁決提起訴訟。
  2005年8月23日，美國國際貿易法院判決認為，美國商務部拒絕接受達藝提交的證據是不合法的。

  二、法院分析

  本案的背景是美國將中國視為非市場經濟國家（“non-marketeconomy”簡稱nme），在處理涉及nme的反傾銷案件中，美商務部首先假定nme中所有的企業都是受政府控制的，進而將所有由政府控制的企業視為單一實體，因此對於所有政府控制企業都適用同一反傾銷稅稅率（即普遍稅率）。美商務部對非市場經濟國家並非完全否定企業間的區別，而是允許企業進行反駁，對符合一定條件的企業可給予單獨稅率待遇，前提是必須證明法律事實上都“不受政府控制”。在實踐中，如果企業能證明其是外資所有或者是香港企業（美認為香港的經濟貿易是完全獨立於中國大陸的），則給予單獨稅率待遇。達藝公司正是在申請單獨稅率待遇時，因提交證明自己不受中國政府控制的證據未被美商務部采納，對商務部做出的反傾銷終裁提出異議。
  本案中雙方爭議的焦點是美商務部是否不恰當地拒絕了達藝提交的問卷，進而錯誤地將達藝認定為中國企業，而非中國香港企業，如果商務部的認定缺乏實質性證據支持，則該案件必須發回商務部重審。美國際貿易法院做出發回商務部重申審查的判決主要是基於以下兩點原因：一是美商務部沒有就達藝公司是否為中國香港企業進行事實審查，因此法院推定達藝為中國香港公司；二是美商務部未能證明已及時向達藝發送sectiona問卷，故法院推定商務部沒有向達藝發送問卷。基於這兩點，法院認定商務部拒絕采納達藝提交的證據是不符合法律規定的，故發回重申。但同時法院也承認商務部如經過事實調查，在有充分證據的情形下，有權做出“達藝不是中國香港企業，並且已按時向達藝發送sectiona問卷”的認定。
  法院回顧了transcomv.unitedstates案，其中受訴中國企業未收到商務部調查問卷，沒有提交任何證據來反駁“受政府控制”的假定，因此商務部認定該企業為政府控制企業，法院認為根據商務部實體法規定的明確要求，相關企業應該知道在反傾銷調查中欲反駁“受政府控制”的假定必須提交相關證據，因此認定商務部的該做法是適當的；但法院接著指出本案中達藝家私在調查期間盡力提交有關證據，因此本案中要解決的焦點問題是“商務部拒絕采納達藝提交的證據的行為是否適當”，對此商務部從4個方面進行了辯解，而法院也逐一進行了分析。

  1.關於達藝家私是否為利害關系方④的爭論美商務部認為在發放sectiona調查問卷時，達藝不是利害關系方，因此不需要向其寄送問卷，理由是商務部一貫假定中華人民共和國境內的所有企業都是由政府控制的，企業在推翻“受政府控制”的假定後才能成為利害關系方。對此法院從3個方面駁斥了商務部的主張：（1）法院認為商務部誇大了“受政府控制”這一假定的結果，該可推翻的假定僅僅創設了一個舉證義務，並沒有在中國商務部和其境內企業間建立任何實際代理關系。由於中國商務部和境內企業間不存在代理關系，前者沒有代表後者接受傳票送達的授權，因此僅向前者發送調查問卷，而未向利害關系方提供如何反駁該假定的做法與其規則制定的目的“給予商務部欲獲得信息的每一利害關系方以提交信息的要求通知”不符。並且商務部未就如何推翻該假定規定其他方法，所以對該假定做出的上述誇大解釋沒能為利害方提供有意義的進行反駁的機會，這一假定就毫無根據地成為不需證明的事實，使得假定變得武斷任意，顯然是不符合法律規定的。（2）法院認為將如何反駁“受政府控制”假定的信息僅送達中國商務部，然後將未收到信息的企業沒能提供所要求信息的行為用作證明其受政府控制，該信息獲得方式是不合理的，因為如果企業不受政府控制，那它與中國商務部有關系的可能性是最低的，也就不可能從官方獲得信息。司法上肯定商務部有權做出以上假定的部分原因是企業自身掌握著反駁受政府控制的最佳信息，因此企業承擔該舉證責任是合適的，但是本案中商務部沒有直接通知企業提供相關信息，這一做法使該假定不符合正當程序的要求。（3）法院通過回顧商務部以往處理該問題的實踐發現，商務部在該案中的解釋與以往實踐不符。商務部引證的裁決中只有3個是完全依賴中國商務部來通知受訴企業回答sectiona調查問卷，而在其他裁決中，商務部明確指出其向所有已知方都發送了調查問卷，在至少一起案件中，商務部明確指出判定利害方未按時提交問卷的前提是該利害方已經受到了調查問卷。（4）法院認為商務部在本案中的實踐也削弱了其主張，在調查過程中，盡管假定“所有中國境內企業都是受政府控制的”，但商務部仍向有關企業直接寄送了“q&v”調查問卷以及強制調查方適用的sectiona調查問卷。該實踐與將中國商務部視作所有在華企業的代理人的看法不一致，相反這表明在企業提交反駁“受政府控制”的信息之前，商務部已經將這些企業視作不受中國政府控制的合格利害關系方。基於上述分析，法院認為商務部對達藝家私在反傾銷調查中的地位認定錯誤，達藝家私應該屬於反傾銷法中規定的利害關系方。

  2.關於通過中國商務部向利害方寄送調查問卷的方式是否可以信賴的爭論美商務部稱信賴中國商務部向中國國內利害關系方轉寄sectiona調查問卷是合理的。理由是中國商務部在其網站上公布的商務部職能之一是“指導協調國外對中國出口商品的反傾銷、反補貼、保障措施的應訴及相關工作”。具體說來，商務部稱以往的實踐證明中國商務部是可信賴的，並且在木質臥室家具案中一些利害方沒有直接收到商務部寄送的調查問卷但卻提交了答卷，因此信賴中國商務部向國內企業傳遞信息是合理的。對此法院從以下方面進行分析：（1）法院認為商務部的法律規定商務部有義務向利害關系方寄送請求提供信息的書面通知，雖然這並不要求提供實際的信息請求通知，但是商務部寄送通知的方式必須能被合理地認為相當於提供實際通知。本案中商務部依賴中國政府機關之一的中國商務部來通知利害方，該通知方式不能被合理視作向利害方提供了實際通知。最高法院在wuchterv.pizzutti案中認定：“在某一行政機關沒有向利害關系方轉寄通知的職能時，信賴該機關通知利害方的方式是不合理的”，這一有關傳票送達的規則同樣適用於域外送達。在kosterv.automark案中，法院認定：“外國政府在實踐中可能由於裁量權的運用有時會履行傳票送達職能，但政府的這一行為不是必然性的，而是帶有某種不確定性，但是公民享有正當程序的權利不是建立在政府的恩惠或自由裁量權基礎上而是需要有力的法律保證”。因此商務部信賴中國政府某一行政機關來提供通知是違背法理的。（2）法院認為商務部不應該任意、反復無常地行使其行政權力，特別是在商務部自己已經明確必須履行的義務時更應該遵守（在中國台灣半導體反傾銷案中，商務部闡述了有關調查問卷的相關政策）。這樣一來，商務部信賴中國商務部通知國內利害關系方的基礎僅僅是後者的“恩惠或自由裁量權”，這是不合法的。行政法的基本原則之一就是行政機關做出最終決定時有自由裁量權但並不是說其有權忽視做出決定過程中的行政程序，也不能任意武斷地使用行政程序。本案中中國商務部並沒有負責向香港公司轉寄信息的義務，而且商務部也未要求中國商務部將sectiona調查問卷傳送第三方，因此法院認為商務部信賴中國商務部轉寄通知信息的行為是不合法的，這種信賴也是不合理的。3.關於在未收到提交sectiona調查問卷前提下，達藝家私是否應當知道需要提交相關信息的爭論在上述兩點主張不被法院支持下，商務部退一步稱：“即使達藝沒有收到中國商務部的通知，鑒於以往裁決中需要參考sectiona調查問卷的實踐，達藝應當知道需要提交sectiona調查問卷。”商務部認為，達藝應當從以往的裁決中推導出需要提交sectiona調查問卷，而不是法律明文規定達藝要提交該調查問卷。法院認為商務部的這一理由站不住腳，其主張沒有說服力。法院從以下3點進行了分析：（1）法院認為既然商務部明確公布了其提供直接通知的規定，那麼當事人就沒有義務去徹底檢查商務部以前做出的裁決以便知曉自己的權利和義務。商務部發送“q&v”調查問卷時同時附有一封信函告知“除了回答“q&v”調查問卷外還需要提供其他信息，提交“q&v”調查問卷並不能保證將獲得單獨稅率待遇”。商務部對這句話的解釋是，當事人要想獲得單獨稅率待遇必須回答不同的調查問卷，法院認為商務部的此種解釋可能算是對這句話一種理解方式，但是更好的一種解讀“是商務部保留進一步詢問有關信息的權利”。畢竟這句話也沒有說清回答這份問卷會不會被選作強制調查方，單提交“q&v”調查問卷是否足以使利害關系方享受單獨稅率，實際上有些回答問卷的企業被選作強制調查方，有些則沒有被選中。特別是商務部直接通知了涉案企業要求其回答“q&v”調查問卷，在未接到商務部通知的情況下，這些企業沒有義務自己去確定商務部需要什麼附加信息。《自由信息法》要求行政機關或者在《聯邦公報》上公布其程序規則，或者向當事人及時告知真實的程序規則。行政機關有制定行政程序規則的權力，但是必須將規則公布於眾，讓公眾知曉。（2）引證的以往裁決不能降低達藝對商務部抱有的

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